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BVerfGE 87, 234 - Einkommensanrechnung - eäG

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#1
DFR - BVerfGE 87, 234 - EinkommensanrechnungBVerfGE 87, 234 -
Einkommensanrechnung
1. Die für die Gewährung von Arbeitslosenhilfe in § 138 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 9 des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) vorgeschriebene
Einkommensanrechnung unter nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten benachteiligt Ehepartner, die zuvor beide erwerbstätig waren, gegenüber solchen, von denen nur einer erwerbstätig war, sowie gegenüber Alleinstehenden; außerdem hat sie auch eine erhebliche Benachteiligung von
zusammenlebenden Ehepaaren gegenüber solchen Ehepartnern zur Folge, die
dauernd getrennt leben. Sie ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar.
2. Beseitigt der Gesetzgeber die verfassungsrechtlichen Mängel dieser
Regelung, so ist § 137 Abs. 2a AFG, wonach bei der Bedürftigkeitsprüfung
Einkommen und Vermögen einer Person, die mit dem Arbeitslosen in
eheähnlicher Gemeinschaft lebt, ebenso wie Einkommen und Vermögen eines
nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten zu berücksichtigen sind, bei
verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
3. Eine eheähnliche Gemeinschaft im Sinne des § 137 Abs. 2a AFG liegt bei
verfassungskonformer Auslegung der Vorschrift nur vor, wenn zwischen den
Partnern so enge Bindungen bestehen, daß von ihnen ein gegenseitiges
Einstehen in den Not- und Wechselfällen des Lebens erwartet werden kann
(Verantwortungs- und Einstehensgemeinschaft).

Urteil
des Ersten Senats vom 17. November 1992 aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 23. Juni 1992
-- 1 BvL 8/87 --
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 137 Abs. 2a des
Arbeitsförderungsgesetzes, eingefügt durch Art. 1 Nr. 35 des Siebten
Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 20. Dezember 1985
(BGBl. I S. 2484) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Sozialgerichts
Fulda vom 27. November 1986 [S-1c/Ar-196/85]-.
Entscheidungsformel:
1. § 138 Absatz 1 Nummer 2 und Absatz 3 Nummer 9 des
Arbeitsförderungsgesetzes in der Fassung des Artikels 1 Nummer 36 des
Siebten Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 20.
Dezember 1985 (Bundesgesetzbl. I S. 2484) ist mit Artikel 3 Absatz 1 in
Verbindung mit Artikel 6 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
2. Soweit § 137 Absatz 2a des Arbeitsförderungsgesetzes, eingefügt durch
Artikel 1 Nummer 35 des Siebten Gesetzes zur Änderung des
Arbeitsförderungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (Bundesgesetzbl. I S.
2484), auf die in Nummer 1 genannten Vorschriften verweist, ist er bis zur
gesetzlichen Neuregelung nicht anwendbar; im übrigen ist er nach Maßgabe
der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A.
Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist,
daß nach § 137 Abs. 2 a des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) bei der
Prüfung der Bedürftigkeit eines Arbeitslosen als Voraussetzung für die
Gewährung von Arbeitslosenhilfe Einkommen und Vermögen einer Person, die
mit dem Arbeitslosen in eheähnlicher Gemeinschaft lebt, ebenso wie
Einkommen und Vermögen eines nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten zu
berücksichtigen sind.
I.
Die Arbeitslosenhilfe ist dazu bestimmt, die Lücken zu füllen, die sich
aus der Begrenzung des Rechts auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung
ergeben; Arbeitslose, die Arbeitslosengeld entweder gar nicht oder infolge
Zeitablaufs nicht mehr beanspruchen können, sollen nicht ohne weiteres der
Sozialhilfe anheimfallen. Die Leistungen der Arbeitslosenhilfe bestimmen
sich in der Höhe nach dem früheren Arbeitseinkommen des Arbeitslosen,
werden aber nur gewährt, wenn und soweit er bedürftig ist. Die Kosten der
Arbeitslosenhilfe trägt der Bund.
1. Nach der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung des
Arbeitsförderungsgesetzes betrug die Arbeitslosenhilfe im Jahre 1986 für
Arbeitslose, die mindestens ein Kind im Sinne des § 32 Abs. 1, 4 und 5 des
Einkommensteuergesetzes (EStG) hatten, sowie für Arbeitslose, deren
Ehegatte mindestens ein Kind im Sinne des § 32 Abs. 1, 4 und 5 EStG hatte,
wenn beide Ehegatten unbeschränkt einkommensteuerpflichtig waren und nicht
dauernd getrennt lebten, 58 vom Hundert, für die übrigen Arbeitslosen 56
vom Hundert des um die gesetzlichen Abzüge, die bei Arbeitnehmern
gewöhnlich anfallen, verminderten Arbeitsentgelts [§ 136 Abs. 1 AFG in der
Fassung des Siebten Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes
vom 20. Dezember 1985, BGBl. I S. 2484 - 7. AFG-ÄndG -].
Die sich aus der gesetzlichen Regelung ergebenden Leistungssätze bestimmt
der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung jeweils für ein
Kalenderjahr durch Rechtsverordnung, wobei er Lohnsteuer, Kirchensteuer
und Sozialversicherungsbeiträge pauschaliert zu berücksichtigen hat (§ 136
Abs. 3 AFG in Verbindung mit § 111 Abs. 2 AFG). Dabei werden entsprechend
der unterschiedlichen Belastung durch die Lohnsteuer [§ 38 b EStG]
verschiedene Leistungsgruppen gebildet [§ 111 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AFG].
Arbeitnehmer mit Lohnsteuerklasse I oder IV sind in Leistungsgruppe A, mit
Lohnsteuerklasse II in Leistungsgruppe B, mit Lohnsteuerklasse III in
Leistungsgruppe C, mit Lohnsteuerklasse V in Leistungsgruppe D und mit
Lohnsteuerklasse VI in Leistungsgruppe E eingeordnet. Die höchsten Beträge
an Arbeitslosenhilfe ergeben sich in der Leistungsgruppe C [Steuerklasse
III: Arbeitnehmer, die verheiratet sind]. Niedriger ist die
Arbeitslosenhilfe in der Leistungsgruppe B [Steuerklasse II:
Alleinstehende mit mindestens einem Kind], wiederum niedriger sind die
Beträge in der Leistungsgruppe A [Steuerklasse I oder IV: Alleinstehende
oder Verheiratete, deren Ehegatte ebenfalls Arbeitslohn bezieht]. In den
Leistungsgruppen D und E ist die Arbeitslosenhilfe weiter gemindert.
2. a) Über den Begriff und die Voraussetzungen der Bedürftigkeit trifft
das Arbeitsförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung folgende
Regelung:
"§ 137
(1) Der Arbeitslose ist bedürftig im Sinne des § 134 Abs. 1 Nr. 3,
soweit er seinen Lebensunterhalt und den seines Ehegatten sowie seiner
Kinder, für die er Anspruch auf Kindergeld nach dem
Bundeskindergeldgesetz oder auf eine das Kindergeld ausschließende
Leistung für Kinder hat, nicht auf andere Weise als durch
Arbeitslosenhilfe bestreitet oder bestreiten kann und das Einkommen, das
nach § 138 zu berücksichtigen ist, die Arbeitslosenhilfe nach § 136
nicht erreicht.
(2) Der Arbeitslose ist nicht bedürftig im Sinne des § 134 Abs. 1 Nr. 3,
solange mit Rücksicht auf sein Vermögen, das Vermögen seines nicht
dauernd getrennt lebenden Ehegatten oder das Vermögen der Eltern eines
minderjährigen unverheirateten Arbeitslosen die Gewährung von
Arbeitslosenhilfe offenbar nicht gerechtfertigt ist.
(2a) Einkommen und Vermögen einer Person, die mit dem Arbeitslosen in
eheähnlicher Gemeinschaft lebt, sind wie das Einkommen und Vermögen
eines nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten zu berücksichtigen.
(3) ...
§ 138
(1) Im Rahmen der Bedürftigkeitsprüfung sind als Einkommen zu
berücksichtigen
1. Einkommen des Arbeitslosen einschließlich der Leistungen, die er von
Dritten erhält oder beanspruchen kann, soweit es nicht nach § 115
anzurechnen ist; Unterhaltsansprüche gegen Verwandte zweiten oder
entfernteren Grades sind nicht zu berücksichtigen,
2. Einkommen des von dem Arbeitslosen nicht dauernd getrennt lebenden
Ehegatten und der Eltern eines minderjährigen unverheirateten
Arbeitslosen, soweit es jeweils 150 Deutsche Mark in der Woche
übersteigt; dieser Betrag erhöht sich um 70 Deutsche Mark für jede
Person, der der Angehörige aufgrund einer rechtlichen oder sittlichen
Pflicht nicht nur geringfügig Unterhalt gewährt; hierbei wird der
Arbeitslose nicht mitgerechnet.
(2) ...
(3) Nicht als Einkommen gelten
1. - 8. ...
9. die niedrigere Arbeitslosenhilfe, wenn Ehegatten, die nicht dauernd
getrennt leben, zugleich die Voraussetzungen des Anspruchs auf
Arbeitslosenhilfe erfüllen.
(4) ..."
b) Aufgrund der Übergangsregelung des Art. 1 Nr. 52 7. AFG-ÄndG galten in
dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Jahr 1986 niedrigere
Freibeträge für die Einkommensanrechnung nach § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG:
"§ 242 f AFG
(1) bis (10) ...
(11) In § 138 Abs. 1 Nr. 2 treten für das Jahr 1986 an die Stelle des
Betrages von "150 Deutsche Mark" der Betrag von "115 Deutsche Mark" und
an die Stelle des Betrages von "70 Deutsche Mark" der Betrag von "55
Deutsche Mark". § 138 Abs. 1 Nr. 2 in der Fassung des Satzes 1 ist auch
auf Zeiten mit Anspruch auf Arbeitslosenhilfe vor dem 1. Januar 1986
anzuwenden, wenn die Entscheidung über den Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe am 1. Januar 1986 noch nicht unanfechtbar war."
c) Die Vorschrift des § 138 Abs. 3 Nr. 9 AFG hat zur Folge, daß bei
gleichzeitiger Berechtigung von Ehegatten zum Bezug von Arbeitslosenhilfe
der höhere Anspruch auf den geringeren angerechnet wird. Danach verbleibt
bei der geringeren Arbeitslosenhilfe nur dann ein auszahlbarer
Restanspruch, wenn der Abstand beider Arbeitslosenhilfeansprüche kleiner
ist als der Freibetrag des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG. In der Begründung der
Bundesregierung zum Entwurf des Siebten Gesetzes zur Änderung des
Arbeitsförderungsgesetzes (BTDrucks. 10/4211, S. 27) heißt es hierzu:
"Die Vorschrift bestimmt, daß die niedrigere Arbeitslosenhilfe nicht als
Einkommen gilt, wenn Ehegatten, die nicht dauernd getrennt leben,
zugleich die Voraussetzungen des Anspruchs auf Arbeitslosenhilfe
erfüllen. Damit wird eine doppelte Berücksichtigung der
Arbeitslosenhilfe als Einkommen vermieden. Die Vorschrift beruht auf der
Erwägung, daß der Bezieher der höheren Arbeitslosenhilfe eher zum
gemeinsamen Unterhalt beitragen wird als der Bezieher der niedrigeren
Arbeitslosenhilfe. Sie ist notwendig geworden, weil das
Bundesverfassungsgericht § 139 Satz 1 und 2, wonach bei Arbeitslosigkeit
beider Ehegatten nur ein Ehegatte Anspruch auf Arbeitslosenhilfe hat,
wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 des
Grundgesetzes für nichtig erklärt hat."
3. Die Bedürftigkeitsprüfung wird danach von dem Grundsatz beherrscht, daß
mit Ausnahme einiger in § 138 Abs. 3 AFG aufgeführter besonderer Einkünfte
alles, was der Arbeitslose zur Bestreitung seines Lebensunterhaltes
tatsächlich erhält, seine Bedürftigkeit und damit seine Berechtigung zum
Bezug von Arbeitslosenhilfe vermindert. Das Gesetz läßt offen, auf welche
"andere Weise" (§ 137 Abs. 1 1. Halbsatz AFG) der Arbeitslose seinen
Lebensunterhalt bestreitet oder bestreiten kann. Es ist unerheblich, von
welchem Dritten der Arbeitslose Leistungen erhält.
Gemäß §§ 137, 138 Abs. 1 Nr. 1 AFG müssen in der Regel die individuellen
wirtschaftlichen Verhältnisse des Arbeitslosen zur Prüfung seiner
Bedürftigkeit festgestellt werden, und zwar auch dann, wenn er etwa mit
Geschwistern oder mit befreundeten Personen gleichen Geschlechts
zusammenlebt. Solche Haushaltsgemeinschaften werden bei der Ermittlung der
Bedürftigkeit nicht unberücksichtigt gelassen; es muß jedoch in jedem
Einzelfall festgestellt werden, ob und wieweit der Arbeitslose von den
anderen Mitgliedern der Haushaltsgemeinschaft Leistungen empfängt, die der
Deckung seines Unterhalts dienen und damit die Bedürftigkeit ausschließen
oder mindern. Nach § 138 Abs. 3 Nr. 7 AFG werden allerdings beim Einkommen
solche Zuwendungen nicht berücksichtigt, die ein Dritter zur Ergänzung der
Arbeitslosenhilfe gewährt, ohne dazu rechtlich oder sittlich verpflichtet
zu sein.
Nach §§ 137 Abs. 2, 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG muß sich der verheiratete, von
seinem Ehegatten nicht dauernd getrennt lebende Arbeitslose hingegen das
bestimmte Freibeträge überschreitende Einkommen seines Ehegatten zurechnen
lassen, ohne daß zu prüfen ist, ob der Arbeitslose auch tatsächlich von
seinem Ehegatten ausreichende Leistungen erhält (sogenannte verschärfte
Bedürftigkeitsprüfung). Diese Regelung wird durch § 137 Abs. 2 a AFG auf
die Partner einer eheähnlichen Gemeinschaft erstreckt. Die Vorschrift
erübrigt damit eine individuelle Prüfung der Bedürftigkeit, wie sie sonst
nach §§ 137 Abs. 1, 138 Abs. 1 Nr. 1 AFG vorzunehmen wäre.
4. Bereits das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung
(AVAVG) enthielt in § 149 Abs. 5 die Regelung, daß bei der
Bedürftigkeitsprüfung im Bereich der Arbeitslosenhilfe Einkommen und
Vermögen einer Person, mit der der Arbeitslose in eheähnlicher
Gemeinschaft lebt, in gleicher Weise zu berücksichtigen sind wie das
Einkommen und das Vermögen des Ehegatten. Diese Vorschrift war mit dem
Grundgesetz vereinbar [BVerfGE 9, 20]. Eine dem § 149 Abs. 5 AVAVG
entsprechende Vorschrift über die Behandlung eheähnlicher Gemeinschaften
war in das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 ursprünglich nicht aufgenommen
worden. Die Vorschrift des § 138 Abs. 1 AFG, die regelt, inwieweit
Einkommen des Ehegatten bei der Bedürftigkeitsprüfung zu berücksichtigen
ist, wurde jedoch im Verwaltungswege - wenn auch nicht lückenlos - auf
Personen, die in eheähnlicher Gemeinschaft lebten, erstreckt. Für die im
gemeinsamen Haushalt lebenden Ehegatten - nicht aber für die Partner einer
eheähnlichen Gemeinschaft - enthielt das Arbeitsförderungsgesetz eine
besondere Bestimmung, die in der Fassung des Einführungsgesetzes zum
Einkommensteuerreformgesetz vom 21. Dezember 1974 [BGBl. I S. 3656]
folgenden Wortlaut hatte:
"§ 139
Erfüllen Ehegatten, die im gemeinsamen Haushalt leben, zugleich die
Voraussetzungen des Anspruchs auf Arbeitslosenhilfe, so wird
Arbeitslosenhilfe nur dem Ehegatten gewährt, der von beiden Ehegatten
als anspruchsberechtigt bestimmt worden ist. Solange die Ehegatten diese
Bestimmung nicht getroffen haben, wird die Arbeitslosenhilfe dem
Ehegatten gewährt, dem der höhere Betrag zusteht."
Diese Vorschrift ist vom Bundesverfassungsgericht für mit Art. 3 Abs. 1 GG
in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig erklärt worden
(BVerfGE 67, 186). Mit der hier zur Prüfung gestellten Norm des § 137 Abs.
2 a AFG, die durch Art. 1 Nr. 35 des 7. AFG-ÄndG mit Wirkung vom 1. Januar
1986 in das Arbeitsförderungsgesetz eingefügt wurde, wollte der
Gesetzgeber dieser Entscheidung Rechnung tragen [vgl. die Begründung der
Bundesregierung zum Entwurf des Siebten Gesetzes zur Änderung des
Arbeitsförderungsgesetzes, BTDrucks. 10/4211, S. 26 f., zu Nr. 31].
5. Für den Bezug von Sozialhilfeleistungen enthält § 122
Bundessozialhilfegesetz (BSHG) eine dem § 137 Abs. 2 a AFG vergleichbare
Vorschrift. Sozialhilfeleistungen werden nur bei Bedürftigkeit gewährt.
Bei nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten sind das Einkommen und das
Vermögen beider Ehegatten zu berücksichtigen [§ 11 Abs. 1 Satz 2, § 28, §
79 Abs. 1 BSHG]. Diese Regelung wird durch § 122 Satz 1 BSHG auf die
Partner einer eheähnlichen Gemeinschaft erstreckt. Sozialhilfe ist danach
auch dann zu versagen, wenn das Einkommen des einen Partners der
eheähnlichen Gemeinschaft geeignet ist, die Bedürftigkeit des anderen zu
beseitigen.
II.
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens war mit einer kurzen Unterbrechung
vom 1. Oktober 1983 bis zum 8. Februar 1985 als Justizangestellte tätig.
Im Januar 1985 betrug ihr Bruttomonatsentgelt 2.486,47 DM. Vom 9. Februar
bis 5. Juni 1985 bezog sie Arbeitslosengeld. Für die Folgezeit beantragte
sie die Gewährung von Arbeitslosenhilfe. Aus ihrem Antrag ergaben sich für
den hier maßgeblichen Zeitraum folgende persönliche Verhältnisse:
Die Klägerin ist seit 1978 geschieden. Sie lebte in einer eheähnlichen
Gemeinschaft mit einem Programmierer zusammen. Dieser Beziehung entstammt
ein 1980 geborener Sohn, dem gegen seinen Vater aufgrund eines
Anerkenntnisses ein monatlicher Unterhaltsbetrag von 228 DM bis zum
vollendeten 6. Lebensjahr zustand. Der Partner der Klägerin ist ebenfalls
geschieden. Aus seiner früheren Ehe stammen zwei Kinder. Eine 1969
geborene Tochter lebte im gemeinsamen Haushalt ihres Vaters und der
Klägerin. Einem 1973 geborenen Sohn, der bei seiner Mutter lebte,
schuldete der Vater monatlichen Unterhalt in Höhe von 295 DM. Nach der von
der Klägerin mit ihrem Antrag eingereichten Verdienstbescheinigung ihres
Partners bezog dieser ein monatliches Nettoeinkommen von 2.302,18 DM.
Die Bundesanstalt für Arbeit (im folgenden: Bundesanstalt) lehnte zunächst
die Zahlung von Arbeitslosenhilfe ab, weil das Einkommen des Partners der
Klägerin und das ihres Vaters auf ihre Arbeitslosenhilfe anzurechnen seien
und diese Beträge den Arbeitslosenhilfeanspruch der Klägerin überstiegen.
Später gewährte sie Arbeitslosenhilfe, rechnete aber vom Einkommen des
Partners einen Betrag von 90,36 DM wöchentlich auf die Arbeitslosenhilfe
der Klägerin an.
Mit ihrer Klage hat die Klägerin die Zahlung von Arbeitslosenhilfe ohne
die Anrechnung des Einkommens ihres Partners begehrt. Zur Begründung hat
sie vorgetragen, sie erhalte von ihrem Partner keine Leistungen; ein
Unterhaltsanspruch gegen ihn bestehe nicht. Ihr Partner habe zudem
Unterhaltsverpflichtungen aus seiner früheren Ehe, die höher seien als die
eingeräumten Freibeträge.
2. Das Sozialgericht hat durch Teilurteil über die Ansprüche auf
Arbeitslosenhilfe entschieden, soweit sie sich auf das Jahr 1985 bezogen.
Für die Ansprüche ab 1. Januar 1986 hat es den Rechtsstreit ausgesetzt und
dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob § 137 Abs. 2 a AFG mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes vereinbar ist.
Die durch diese Vorschrift angeordnete Einbeziehung der Partner einer
eheähnlichen Gemeinschaft in die verschärfte Bedürftigkeitsprüfung sei mit
Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG
unvereinbar. Andere Wirtschaftsgemeinschaften würden von den §§ 137 Abs.
2, 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG nicht erfaßt. Lebe ein volljähriger Arbeitsloser
mit ihm grundsätzlich unterhaltspflichtigen Personen, zum Beispiel mit
seinen Eltern (§§ 1601 ff. BGB), in einem gemeinsamen Haushalt, führe dies
nicht zur verschärften Bedürftigkeitsprüfung. Ein Unterhaltsanspruch gegen
Großeltern, der nach bürgerlichem Recht bestehen könne [§ 1601 BGB], werde
bei der Bedürftigkeitsprüfung überhaupt nicht berücksichtigt [§ 138 Abs. 1
Nr. 1 Halbsatz 2 AFG]. Nur tatsächlich erbrachte Leistungen der Großeltern
seien wie anderes Einkommen des Arbeitslosen berücksichtigungsfähig. Auch
andere Wohn- und Wirtschaftsgemeinschaften, etwa zwischen
gleichgeschlechtlichen Partnern oder Geschwistern, lösten die verschärfte
Bedürftigkeitsprüfung nicht aus. Für diese Vorschriften seien demnach
weder die Bedarfslage des Arbeitslosen, die durch das Zusammenleben mit
anderen Personen in einem Haushalt beeinflußt werde, noch die tatsächliche
Unterstützung durch Mitglieder einer Wohn- und Wirtschaftsgemeinschaft
wesentlich. Allein die gesteigerte Unterhaltspflicht grenze den durch §§
137 Abs. 2, 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG erfaßten Personenkreis von anderen ab.
Durch die Festlegung bestimmter Freibeträge konkretisiere der Gesetzgeber
die gesteigerte Unterhaltspflicht des bürgerlichen Rechts für den Fall der
Arbeitslosigkeit eines Ehepartners, einer Ehepartnerin oder des
minderjährigen unverheirateten Kindes. Angerechnet werde nicht notwendig
nur der Teil des Einkommens und des Vermögens, den der Ehepartner oder die
Eltern tatsächlich für den Arbeitslosen aufwendeten oder aufzuwenden
freiwillig bereit seien, sondern der Betrag, den sie zur Abwendung der
Bedürftigkeit des Arbeitslosen aufwenden sollten.
Die Partner einer eheähnlichen Gemeinschaft, die § 137 Abs. 2 a AFG seit
dem 1. Januar 1986 den Partnern einer intakten Ehe gleichstelle, seien
einander nicht unterhaltspflichtig. Die Erstreckung der §§ 137 Abs. 2 und
138 Abs. 1 Nr. 2 AFG, die an die bürgerlichrechtliche Unterhaltspflicht
anknüpften, auf Arbeitslose, die als Partner einer eheähnlichen
Gemeinschaft überhaupt keinen Unterhaltsanspruch geltend machen könnten,
verstoße schon deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Anrechnung von Einkommen und Vermögen des Partners einer eheähnlichen
Gemeinschaft unter Abzug eines Freibetrags in Höhe von wöchentlich 115
DM/150 DM für sich selbst und 55 DM/70 DM für unterhaltsberechtigte Dritte
entspreche erkennbar nicht den tatsächlichen Verhältnissen. Die unscharfe
Beschreibung der eheähnlichen Gemeinschaft als "Wirtschaften aus einem
Topf" verdecke, daß die Partner einer eheähnlichen Gemeinschaft nicht
notwendigerweise in der vom Gesetz vorausgesetzten Weise einander
Unterhalt leisteten. § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG lasse eine Berücksichtigung
der individuellen Verhältnisse nicht zu; der vom Gesetzgeber vermutete
Umfang der Unterhaltsleistung könne nicht widerlegt werden. Da aber der
unverheiratete Partner eines Arbeitslosen diesem zum Unterhalt nicht
verpflichtet sei, dürfe er trotz des Wirtschaftens aus einem Topf sein
Einkommen ausschließlich zur Befriedigung eigener Bedürfnisse oder zur
Erfüllung seiner Verpflichtungen insbesondere gegenüber
unterhaltsberechtigten Personen verwenden. Die Unterhaltsansprüche Dritter
gegen den Partner könnten weit höher sein als die ihm von § 138 Abs. 1 Nr.
2 AFG eingeräumten Freibeträge.
Eheähnliche Gemeinschaften würden durch ihre Gleichstellung mit Ehen noch
in anderen Beziehungen benachteiligt:
Arbeitslose Ehegatten könnten Arbeitslosenhilfe nach einer höheren
Leistungsgruppe erhalten. Bei der regelmäßig sehr niedrigen
Arbeitslosenhilfe könne die Differenz zwischen der Leistungsgruppe A und
der Leistungsgruppe C über die Sozialhilfebedürftigkeit entscheiden. So
betrage die Arbeitslosenhilfe 1986 bei einem Bemessungsentgelt von 400 DM
wöchentlich für einen kinderlosen Arbeitslosen in der Leistungsgruppe A
154,80 DM (= 665,64 DM monatlich) und in der Leistungsgruppe C 168,60 DM
[= 724,98 DM monatlich]; die Differenz betrage knapp 9 vom Hundert.
Bei der Bemessung von Unterhaltsansprüchen Dritter gegen den Partner des
Arbeitslosen (zum Beispiel von Unterhaltsansprüchen seiner Kinder, seines
Ehepartners oder seines früheren Ehepartners) werde die Unterhaltsleistung
gegenüber dem Arbeitslosen nicht berücksichtigt. Auch bei der
Zwangsvollstreckung führe der als Unterhaltsleistung gegenüber dem
arbeitslosen Partner angerechnete Betrag nicht zu einer Erhöhung der
Pfändungsgrenzen nach §§ 850 c ff. ZPO. Bei einem Schuldner ohne
Unterhaltspflichten liege die Pfändungsgrenze bei 790 DM, während ein
Schuldner mit Unterhaltspflicht gegenüber einer Person auch bei höherem
Einkommen noch keiner Pfändung unterliege.
Auch gegenüber anderen Wirtschaftsgemeinschaften, die nicht in die
verschärfte Bedürftigkeitsprüfung einbezogen seien, würden Partner einer
eheähnlichen Gemeinschaft benachteiligt, ohne daß hierfür sachliche, am
Gerechtigkeitsgedanken orientierte Gründe erkennbar seien. Erzieherische
Aufgaben oder verdeckte Pönalisierungen von rechtlich erlaubten
Lebensformen gehörten nicht zu den Aufgaben der Arbeitslosenversicherung.
Hierbei sei zu berücksichtigen, daß die Arbeitslosenhilfe - anders als die
Sozialhilfe - eine in aller Regel durch Beiträge erworbene Leistung sei.
Die Beitragsbezogenheit der Arbeitslosenhilfe schränke den Gestaltungsraum
des Gesetzgebers ein. Die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 67, 186)
verlangte Gleichbehandlung von Ehen und eheähnlichen Gemeinschaften
rechtfertige keine Schlechterstellung der arbeitslosen Partner einer
eheähnlichen Gemeinschaft gegenüber den Eheleuten und gegenüber den
übrigen unverheirateten Arbeitslosen.
Das Gesetz enthalte keine Definition der eheähnlichen Gemeinschaft; die
Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks. 10/3923, S. 26) verweise
lediglich auf § 122 BSHG, der eine vergleichbare Regelung enthalte. Die
Bundesanstalt habe in ihrem Runderlaß 19/86 vom 28. Januar 1986 unter
Berufung auf das Bundesverwaltungsgericht die eheähnliche Gemeinschaft als
das Bestehen einer Wohn- und Wirtschaftsgemeinschaft zwischen einem Mann
und einer Frau beschrieben und im übrigen nur negativ abgegrenzt. Danach
solle es auf innere Bindungen oder Verpflichtungen zur Unterhaltsgewährung
oder zur gemeinsamen Lebensführung oder auf geschlechtliche Beziehungen
nicht ankommen; eine gemeinsame Kasse, eine gleichmäßige, gemeinsam
geplante Befriedigung der Lebensbedürfnisse beider Partner und die
Gestaltung des Mietverhältnisses seien danach zur Feststellung einer
eheähnlichen Gemeinschaft nicht erforderlich. Diese Umschreibung würde
aber dem Gesetzeswortlaut und der vom Gesetz gemeinten gesellschaftlichen
Erscheinung nicht gerecht. Sie reiche auch nicht aus, um festzustellen, ob
die eheähnlichen Partner in wirtschaftlicher Hinsicht wie Eheleute
zusammenleben.
Das Gesetz spreche nicht von Wohn- und Wirtschaftsgemeinschaften, sondern
von eheähnlichen Gemeinschaften. Eheähnlich könne eine Gemeinschaft nur
sein, wenn sie wesentliche Merkmale einer Ehe aufweise, ohne eine solche
zu sein. Richtig sei deshalb, daß eine eheähnliche Gemeinschaft nur
zwischen einem Mann und einer Frau bestehen könne. Jedoch sei das
Zusammenleben von geschlechtsverschiedenen Personen nicht in jedem Fall
eine eheähnliche Gemeinschaft. Lebten Vater und Tochter, Mutter und Sohn
oder Bruder und Schwester zusammen, liege, auch wenn sie aus einem Topf
wirtschafteten, eine eheähnliche Gemeinschaft zweifelsfrei nicht vor.
Wohngemeinschaften mit geschlechtsverschiedenen Beteiligten, die in der
Regel reine Zweckgemeinschaften auf Zeit seien, erfüllten gleichfalls
nicht den Begriff einer eheähnlichen Gemeinschaft. Was eheähnliche
Gemeinschaften im Unterschied zu allen anderen Gemeinschaften mit Ehen
verbinde, sei die heterosexuelle Beziehung. Diese Einsicht stehe auch
hinter der tatsächlichen Anwendung des § 137 Abs. 2 a AFG. Seien aber die
besonderen persönlichen Bindungen einschließlich der sexuellen Beziehungen
das entscheidende Wesensmerkmal der eheähnlichen Gemeinschaft, so müßten
diese Beziehungen zur Anwendung des § 137 Abs. 2 a AFG festgestellt
werden. Die Ermittlung der über die wirtschaftlichen Beziehungen
hinausgehenden persönlichen Bindungen habe jedoch nicht nur der
Gesetzgeber des § 149 Abs. 5 AVAVG für problematisch gehalten und sich
deshalb auf die wirtschaftlichen Verbindungen beschränken wollen. Auch das
Bundesverfassungsgericht habe ausgeführt, die Feststellung
geschlechtlicher Beziehungen im Rahmen der Bedürftigkeitsprüfung gebe
dieser einen mit der Bedürftigkeitsprüfung bei ehelichen
Haushaltsgemeinschaften unvergleichbaren Charakter (BVerfGE 9, 20 [32
f.]). Eine solche Überprüfung würde nicht nur die Intimsphäre des
Arbeitslosen, sondern auch die des Partners verletzen. Tatsächlich gingen
die von einzelnen Arbeitsämtern verwendeten Fragebögen zur Überprüfung der
eheähnlichen Gemeinschaft jedoch über die Feststellung der
wirtschaftlichen Verhältnisse hinaus. Schon die Ermittlung des
Tatbestandes des § 137 Abs. 2 a AFG verletze danach den
Gleichheitsgrundsatz, aber auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte
Intimsphäre des Arbeitslosen und seines Partners.
Die Entscheidung, in einer eheähnlichen Gemeinschaft zu leben, sei
Ausdruck der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen
Handlungsfreiheit und verstoße auch nicht gegen das Sittengesetz. Durch §
137 Abs. 2 a AFG werde der Partner des Arbeitslosen faktisch gezwungen,
diesen wie einen Ehepartner zu unterhalten - obwohl er hierzu rechtlich
nicht verpflichtet sei - oder die Gemeinschaft aufzugeben. Der Arbeitslose
könne die Arbeitslosenhilfe nur dann ungekürzt erhalten, wenn er die
Gemeinschaft auflöse. Halte der Partner des Arbeitslosen an der
eheähnlichen Gemeinschaft fest und könne er wegen der Unterstützung seines
Partners seine Unterhaltsverpflichtungen nicht erfüllen, sei er nicht nur
Pfändungen ohne Rücksicht auf die tatsächliche Unterhaltsleistung, sondern
auch einer Kriminalstrafe nach § 170 b StGB wegen Verletzung der
Unterhaltspflicht ausgesetzt. Insoweit verstoße § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG
auch gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 3 GG).
Das Bundesverfassungsgericht habe zwar im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 GG
eine Gleichbehandlung von Ehen und eheähnlichen Gemeinschaften im Rahmen
des Arbeitslosenhilferechts für erforderlich gehalten (BVerfGE 67, 186).
Zur Erreichung dieses Ziels habe der Gesetzgeber aber einen mit anderen
Verfassungsgrundsätzen unvereinbaren Weg gewählt. Art. 6 Abs. 1 GG
rechtfertige nicht die Verletzung anderer Grundrechte. Die Erschwerung der
Unterhaltsleistung mit dem faktischen Vorrang des Partners der
eheähnlichen Gemeinschaft könne außerdem auch eine Beeinträchtigung von
Familien nach sich ziehen. Der Gesetzgeber hätte sich um eine Lösung
bemühen müssen, die Ehepartnern und Partnern einer eheähnlichen
Gemeinschaft in gleicher Weise gerecht werde. Die Benachteiligung der
Ehepartner ergebe sich nicht aus der Existenz eheähnlicher Gemeinschaften,
die mit der Unterlassung der Eheschließung auf zahlreiche gesetzlich
begründete Vorteile verzichteten, sondern aus der von §§ 137 Abs. 2, 138
Abs. 1 Nr. 2 AFG verursachten Überforderung der Familien und der
Mißachtung des gewachsenen Bedürfnisses nach Eigenständigkeit und
Unabhängigkeit auch innerhalb des Familienverbandes. Die Anknüpfung an §
149 Abs. 5 AVAVG sei auch deshalb verfehlt, weil heute - anders als in den
50er Jahren, als für das Unterbleiben der Eheschließung im wesentlichen
wirtschaftliche Motive [Erhalt von Witwenrenten] vermutet worden seien -
die Motive für das Eingehen einer eheähnlichen Gemeinschaft
unterschiedlich und in aller Regel nicht wirtschaftlicher Natur seien.
III.
Zu der Vorlage haben der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung
namens der Bundesregierung, der 7. Senat des Bundessozialgerichts, die
Bundesanstalt als Beklagte des Ausgangsverfahrens, der Deutsche
Juristinnenbund und der Deutsche Verein für öffentliche und private
Fürsorge Stellung genommen.
1. Nach Ansicht des Bundesministers verstoßen die Vorschriften des
Arbeitsförderungsgesetzes über die verschärfte Bedürftigkeitsprüfung und §
137 Abs. 2 a AFG nicht gegen das Grundgesetz.
a) Die Arbeitslosenhilfe sei eine besondere Fürsorgeleistung für
Arbeitslose. Wie die Sozialhilfe werde sie aus Steuermitteln finanziert
und nur gewährt, wenn der Arbeitslose bedürftig sei. Bei der
Berücksichtigung des Einkommens des vom Arbeitslosen nicht dauernd
getrennt lebenden Ehegatten gehe das Gesetz von der seit langem
bestehenden Erfahrung des täglichen Lebens aus, daß nicht dauernd getrennt
lebende Ehegatten umfassend aus einem Topf wirtschafteten.
Bürgerlichrechtliche Unterhaltsansprüche seien innerhalb der Kernfamilie
faktisch ohne Bedeutung und praktisch kaum feststellbar.
§ 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG begründe daher die unwiderlegbare Vermutung, daß
die Bedürftigkeit des Arbeitslosen durch ausreichendes Einkommen eines
nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten ausgeschlossen werde.
Dementsprechend knüpften die Freibeträge nicht an die unterhaltsrechtliche
Leistungsfähigkeit des nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten an. Sie
sollten vielmehr vermeiden, daß eine zu scharfe Heranziehung des
Einkommens des Ehegatten eine familiensprengende Wirkung auslöse. Das
Innenverhältnis der Familie solle grundsätzlich der Überprüfung der
Verwaltung entzogen werden. Darüber hinaus sollten die Freibeträge
gewährleisten, daß die Arbeit für den Ehegatten des Arbeitslosen eine
sinnvolle Entscheidung bleibe.
b) Auch § 137 Abs. 2 a AFG verstoße nicht gegen das Grundgesetz.
aa) Art. 3 Abs. 1 GG sei schon deshalb nicht verletzt, weil die durch §
137 Abs. 2 a AFG angeordnete Gleichbehandlung von Partnern eheähnlicher
Gemeinschaften mit nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten bei der
Bedürftigkeitsprüfung verfassungsrechtlich geboten sei. Art. 3 Abs. 1 GG
in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG verbiete, daß die in einer Ehe
verbundenen Partner gegenüber unverheiratet zusammenlebenden Partnern
benachteiligt würden (BVerfGE 67, 186 [198]). Ohne die Vorschrift des §
137 Abs. 2 a AFG wären Ehegatten gegenüber Partnern eheähnlicher
Gemeinschaften bei der Bedürftigkeitsprüfung jedoch benachteiligt.
bb) Es verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Partner
eheähnlicher Gemeinschaften von der Rechtsordnung nicht gleich günstig wie
Ehegatten behandelt würden. Art. 6 Abs. 1 GG verpflichte den Gesetzgeber,
zum Schutze der Ehe überall da tätig zu werden, wo die Ehe ungünstiger
gestellt sei als die eheähnliche Gemeinschaft. Daraus folge aber nicht
umgekehrt, daß es verfassungsrechtlich geboten wäre, die eheähnliche
Gemeinschaft stets gleich günstig wie die Ehe zu behandeln.
Wer eine Ehe eingehe, erhalte gewisse Rechte und übernehme Pflichten.
Partner eheähnlicher Gemeinschaften lehnten dagegen solche Verpflichtungen
ab. Daraus folge, daß sie auch bestimmte Rechte und Vergünstigungen, die
für Ehegatten gewährt würden, nicht in Anspruch nehmen könnten.
cc) Der Ansicht des Sozialgerichts, es sei sachlich nicht gerechtfertigt,
daß Ehegatten und Partner eheähnlicher Gemeinschaften bei der
Bedürftigkeitsprüfung der Arbeitslosenhilfe anders behandelt würden als
Mitglieder anderer Wirtschaftsgemeinschaften, könne nicht gefolgt werden.
Der sachliche Grund ergebe sich daraus, daß Ehegatten und Partner
eheähnlicher Gemeinschaften nicht nur aus einem Topf wirtschafteten,
sondern auch besondere persönliche Beziehungen unterhielten, die sie von
Partnern anderer Gemeinschaften unterschieden. Im Gegensatz zu diesen
fühlten sich Ehegatten und Partner eheähnlicher Gemeinschaften in der
Regel in besonderer Weise füreinander verantwortlich und stellten auch
zunächst den gemeinsamen Lebensunterhalt sicher, bevor sie den
Unterhaltsbedarf dritter Personen erfüllten.
Haushaltsgemeinschaften unter Verwandten oder unter Personen gleichen
Geschlechts in die Regelung einzubeziehen, sei verfassungsrechtlich auch
deshalb nicht geboten, weil der Gesetzgeber bei der Ordnung von
Massenerscheinungen durch typisierende Regelungen einen weiten
Gestaltungsraum habe. Mit § 137 Abs. 2a AFG habe er eine typische
Erscheinung des sozialen Lebens geregelt, die heute eine erheblich größere
Rolle spiele als Haushaltsgemeinschaften unter Verwandten gleichen
Geschlechts.
dd) Der Begriff der eheähnlichen Gemeinschaft sei hinreichend bestimmt. Er
sei bereits in § 149 Abs. 5 AVAVG enthalten gewesen und werde auch in §
122 BSHG verwendet. Rechtsprechung, Literatur und Verwaltungspraxis hätten
Indizien für das Vorliegen einer eheähnlichen Gemeinschaft entwickelt.
Entscheidend sei, ob die Partner in wirtschaftlicher Hinsicht wie Eheleute
zusammenlebten und aus einem Topf wirtschafteten. Es komme also
insbesondere darauf an, ob der Arbeitslose wie ein Ehegatte Geschäfte zur
Bestreitung des gemeinsamen angemessenen Lebensbedarfs abschließen könne.
Diese Möglichkeit könne ausdrücklich in einem Partnerschaftsvertrag oder
konkludent auf unterschiedliche Weise geschaffen sein, etwa durch eine
umfassende gemeinsame Kasse, eine Haushaltskasse oder eine Kontovollmacht
für den Arbeitslosen.
2. Der 7. Senat des Bundessozialgerichts hält § 137 Abs. 2 a AFG - im
wesentlichen aus den gleichen Gründen - für mit dem Grundgesetz vereinbar.
Zusätzlich wendet er sich gegen die Auffassung des vorlegenden Gerichts,
der unverheiratete Partner eines Arbeitslosen könne trotz des
Wirtschaftens aus einem Topf rechtlich sein Einkommen ausschließlich zur
Befriedigung eigener Bedürfnisse oder zur Erfüllung seiner Verpflichtungen
verwenden. Sofern festgestellt werde, daß sich der Partner entsprechend
verhalte, liege in Wirklichkeit kein Wirtschaften aus einem Topf vor; eine
eheähnliche Gemeinschaft bestehe dann nicht oder nicht mehr.
3. Die Bundesanstalt hält die gesetzlichen Bestimmungen über die
verschärfte Bedürftigkeitsprüfung und ihre Anwendung auf eheähnliche
Gemeinschaften für verfassungsmäßig. In der Verwaltungspraxis orientiere
sie sich an den vom Bundessozialgericht herausgearbeiteten
Begriffsmerkmalen der eheähnlichen Gemeinschaft, wobei der
Selbsteinschätzung der Betroffenen besonderes Gewicht zukomme.
4. Der Deutsche Juristinnenbund meint, bei der Beantwortung der Frage,
welche Gründe die verschärfte Bedürftigkeitsprüfung überhaupt
rechtfertigen könnten, sei zu berücksichtigen, daß es sich bei der
Arbeitslosenhilfe um eine Lohnersatzleistung handele. Während die
Arbeitslosenhilfe früher nur begrenzt lohnorientiert und stark
bedarfsorientiert gewesen sei, könne sie heute nicht mehr wie die
Sozialhilfe oder das Wohngeld als bedarfsabhängige Leistung angesehen
werden. Sie knüpfe in ihren Anspruchsvoraussetzungen an vorangegangene
Erwerbstätigkeit und die Bereitschaft zur weiteren Erwerbstätigkeit an und
sei in der Höhe ausschließlich einkommensorientiert, indem ein fester
Prozentsatz des früheren Nettoentgelts gezahlt werde.
Die Regelung des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG, die einen Ehepartner bei
langdauernder Arbeitslosigkeit auf den Familienverband verweise, obwohl
die Lebensgrundlage dieser Familie beiderseitige Erwerbstätigkeit sei,
verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Sie hebele die vom Gesetzgeber
generalisierend und typisierend eingeführte Nettolohnersatzquote der
Arbeitslosenhilfe für eine solche Ehe aus und werfe derartige
Gemeinschaften auf einen Alleinverdienerstatus zurück. Die
Freibetragsregelung des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG lasse das gesetzliche
Unterhaltsrecht außer acht. Selbst wenn man die Arbeitslosenhilfe als
subsidiär zum Unterhalt ansehe, dürfe der Unterhaltsanspruch nicht das
gesamte über 650 DM monatlich hinausgehende Einkommen des Ehegatten
erfassen. Mit solchen Regelungen mißachte der Gesetzgeber das Gebot des
Art. 6 Abs. 1 GG. Es könne einem Ehepaar in derartigen Fällen nur
empfohlen werden, nunmehr dauernd getrennt zu leben. Denn nach der
Trennung würden für Eheleute die Freibeträge der Düsseldorfer Tabelle
gelten und nicht mehr der im Gesetz seit 1986 festgeschriebene Freibetrag
von 650 DM monatlich für den Erwerbstätigen.
Zwar dürfe im Sozialrecht der Zugriff auf das Einkommen des Partners nach
Tabellenwerten mit Freibeträgen erfolgen, da der eheliche Unterhalt bei
Paaren, die in Haushaltsgemeinschaft lebten, schwerlich in Geld zu
beziffern sei. Die Freibeträge müßten aber realitätsgerecht sein und
mindestens das berücksichtigen, was die Düsseldorfer Tabelle
Erwerbstätigen vorbehalte.
Unabhängig hiervon sei die in § 137 Abs. 2 a AFG normierte Erstreckung
dieser Art der Einkommensanrechnung auf die Partner eheähnlicher
Gemeinschaften deshalb verfassungswidrig, weil sie Ungleiches gleich
behandele. Aus dem Wesen der Ehe folge ein Füreinandereinstehen. Soweit es
um die Bedürftigkeit von Ehegatten gehe, führe das zur Anrechnung der
entsprechenden Unterhaltsleistungen. Um dieses Einstehen füreinander zu
ermöglichen, kenne die Rechtsordnung vielfältige Normen, die die besondere
Belastung von Eheleuten ausgleichen sollten und dazu auch geeignet seien.
Das geschehe zunächst im Steuerrecht. Die Nettoeinkünfte eines Ehepaares
seien schon deshalb höher als die eines eheähnlich lebenden Paares, weil
ein Haushaltsfreibetrag angerechnet werde und bei unterschiedlichen
Einkünften steuerliche Splittingvorteile entstünden. Im
Arbeitslosenhilferecht stiegen die Leistungen, wenn der Berechtigte
Unterhaltsverpflichtungen erfüllen müsse, durch die Anknüpfung an die
Steuerklasse. Die Gleichbehandlung in der Heranziehung zum Unterhalt über
§ 137 Abs. 2 a AFG treffe also auf eine nicht nur im unterhaltsrechtlichen
Sinne, sondern auch in der finanziellen Ausstattung ungleiche Lage des
Paares. Die finanzielle Ungleichheit werde erheblich verschärft, wenn die
Arbeitslosenhilfe des Partners durch Anrechnung von Erwerbseinkommen des
anderen Teiles ganz wegfalle. Dann gebe es vor allem Leistungslücken in
der Krankenversicherung. Der Krankenversicherungsschutz bestehe nur bei
Bezug von Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung. Falle dieser Schutz
weg, sei der Ehegatte familienversichert. In der eheähnlichen Gemeinschaft
bestehe eine solche Mitversicherung nicht. Der Arbeitslose habe nur ein
Weiterversicherungsrecht, für das aber Mindestbeiträge zu entrichten
seien. Zur Herstellung von Gleichheit müßten daher hier die Freibeträge
höher als bei Eheleuten festgelegt werden.
5. Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge hat sich zu
den sozialhilferechtlichen Parallelbestimmungen der §§ 122, 16 BSHG und
zum Verhältnis von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe unter dem
Gesichtspunkt der Bedürftigkeitsprüfung geäußert.
Die Vorschrift des § 122 Satz 1 BSHG sei jedenfalls in einem
bedarfsorientierten subsidiären Basissicherungssystem wie dem der
Sozialhilfe geboten. Anders möge dies bei der Arbeitslosenhilfe sein, der
primär eine Lohnersatzfunktion zukomme. Ebenso wie in § 137 Abs. 2 a AFG
sei in § 122 BSHG der persönliche Anwendungsbereich der Vorschrift
eingeschränkt auf Personen, die in eheähnlicher Gemeinschaft lebten. Eine
solche liege vor, wenn zwischen einem Mann und einer Frau eine Wohn- und
Wirtschaftsgemeinschaft bestehe. Auf den Nachweis einer sexuellen
Beziehung komme es nicht an, sondern auf das Wirtschaften aus einem Topf.
Darüber hinaus sei jedoch die Charakterisierung der Gemeinschaft als
Verantwortungs- oder Einstehensgemeinschaft in Notlagen des Lebens
begrifflich erforderlich.

B.
Die Vorlage ist zulässig.
I.
Der Vorlagebeschluß läßt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, daß die
Entscheidung des Rechtsstreits, soweit er die Ansprüche der Klägerin auf
Arbeitslosenhilfe seit dem 1. Januar 1986 betrifft, von der Gültigkeit der
zur Prüfung gestellten Norm abhängt.
Dem Vorlagebeschluß liegt allerdings die Auffassung zugrunde, für das
Vorliegen einer eheähnlichen Gemeinschaft im Sinne des § 137 Abs. 2 a AFG
seien "die besonderen persönlichen Bindungen einschließlich der sexuellen
Beziehungen das entscheidende Wesensmerkmal". Diese Auslegung der zur
Prüfung gestellten Norm weicht von der allgemein vertretenen Auffassung ab
(vgl. schon BVerfGE 9, 20 [32 f.]). Für die Beurteilung der
Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm ist jedoch die
Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht
offensichtlich unhaltbar ist [vgl. BVerfGE 79, 245 [249]; st. Rspr.].
Letzteres ist hier ersichtlich nicht der Fall.
II.
Die zur Prüfung gestellte Norm des § 137 Abs. 2 a AFG wirkt sich auf die
im Ausgangsverfahren streitige Höhe der Arbeitslosenhilfe durch die danach
gebotene Anwendung des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG aus. Diese Norm ist daher
wegen des inneren Zusammenhangs mit der vorgelegten Vorschrift in die
verfassungsrechtliche Prüfung einzubeziehen (vgl. BVerfGE 12, 151 [163];
st. Rspr.). Gleiches gilt für die Vorschrift des § 138 Abs. 3 Nr. 9 AFG,
wonach bei Ehegatten, die nicht dauernd getrennt leben und beide die
Voraussetzungen des Anspruchs auf Arbeitslosenhilfe erfüllen, die
niedrigere Arbeitslosenhilfe nicht als anrechenbares Einkommen gilt. Diese
Vorschrift ist Bestandteil des Regelungskomplexes der verschärften
Bedürftigkeitsprüfung. Sie ist daher ebenfalls in die
verfassungsrechtliche Prüfung einzubeziehen.
Die verfassungsrechtliche Prüfung des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG wird durch
den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1987 (BVerfGE 75,
382) nicht entbehrlich. Dort ist zwar ausgesprochen, daß § 138 Abs. 1 Nr.
2 AFG mit dem Grundgesetz vereinbar ist, indessen nur nach Maßgabe der
Gründe. Aus diesen ergibt sich, daß die Entscheidung lediglich Fälle
betrifft, in denen hinsichtlich der Höhe der Ansprüche auf
Arbeitslosenhilfe und des anzurechnenden Einkommens verheiratete
Arbeitslose nicht schlechter gestellt werden als Alleinstehende und in
denen den Eheleuten auch nach der Anrechnung das Existenzminimum verbleibt
[a.a.O., S. 391 f.]. Die anderen Fallkonstellationen, über die in jenem
Beschluß ausdrücklich nicht entschieden worden ist, können hier jedoch
nicht außer Betracht bleiben. Wie der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
zeigt, ist es nicht unwahrscheinlich, daß die in eheähnlicher Gemeinschaft
lebenden Personen infolge der durch § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG angeordneten
verschärften Bedürftigkeitsprüfung hinsichtlich der Arbeitslosenhilfe und
des anzurechnenden Einkommens schlechter gestellt sind als Alleinstehende.


C.
Die Vorschriften des § 138 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 Nr. 9 AFG sind mit Art.
3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar (I). Werden die
diesen Vorschriften anhaftenden verfassungsrechtlichen Mängel beseitigt,
so ist die vom Sozialgericht zur Prüfung gestellte Vorschrift des § 137
Abs. 2 a AFG mit dem Grundgesetz vereinbar, allerdings nur bei
verfassungskonformer Auslegung [II].
I.
Prüfungsmaßstab hinsichtlich der Vorschriften des § 138 Abs. 1 Nr. 2 und
Abs. 3 Nr. 9 AFG, die die verschärfte Bedürftigkeitsprüfung bei nicht
dauernd getrennt lebenden Ehegatten regeln, ist Art. 3 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG, der die Ehe unter den besonderen Schutz
des Staates stellt.
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet es, daß eine Gruppe von
Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt
wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art
und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung
rechtfertigen könnten (BVerfGE 55, 72 [88]). Die rechtliche Unterscheidung
muß also in sachlichen Unterschieden eine ausreichende Stütze finden. Bei
der Ordnung von Massenerscheinungen braucht der Gesetzgeber allerdings
nicht um die differenzierende Berücksichtigung aller denkbaren Fälle
besorgt zu sein. Er ist vielmehr berechtigt, von einem Gesamtbild
auszugehen, das sich aus den ihm vorliegenden Erfahrungen ergibt [vgl.
BVerfGE 11, 245 [254]; 78, 214 [227]]. Auf dieser Grundlage darf er
generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden,
ohne allein schon wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen
den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Die Typisierung setzt
allerdings voraus, daß die durch sie eintretenden Härten und
Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen
betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv
ist. Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter Schwierigkeiten
vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse der
Verwaltung von Gewicht [vgl. BVerfGE 84, 348 [360] m.w.N.; st. Rspr.].
Außerdem kann sich eine Einschränkung der dem Gesetzgeber danach
zustehenden Gestaltungsfreiheit aus anderen Verfassungsnormen ergeben.
Differenziert der Gesetzgeber zum Nachteil von Ehe und Familie, so ist der
besondere Schutz zu beachten, den der Staat nach Art. 6 Abs. 1 GG der Ehe
und der Familie schuldet [vgl. BVerfGE 18, 257 [269]; 67, 186 [195 f.]].
1. Danach ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß die
Arbeitslosenhilfe als staatliche Sozialleistung einerseits am früher
bezogenen Arbeitseinkommen des Arbeitslosen ausgerichtet ist, andererseits
durch die Bedürftigkeit des Arbeitslosen begrenzt wird. Der Bund hat
insoweit von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 7 GG Gebrauch
gemacht (vgl. BVerfGE 81, 156 [186]), ohne verfassungsrechtliche Grenzen
seiner Gestaltungsfreiheit zu überschreiten. Bei der Regelung der
verschärften Bedürftigkeitsprüfung durfte der Gesetzgeber ohne Verstoß
gegen Art. 6 Abs. 1 GG davon ausgehen, daß sich die Bedürftigkeit eines
verheirateten Arbeitslosen durch Unterhaltsleistungen seines von ihm nicht
dauernd getrennt lebenden Ehegatten mindert [vgl. BVerfGE 75, 382 [395]].
Denn Eheleute unterliegen einer gesteigerten bürgerlichrechtlichen
Unterhaltspflicht [vgl. §§ 1360, 1360 a und 1360 b BGB]. Leben sie nicht
dauernd getrennt, so ist auch die Vermutung erlaubt, daß sie einander in
der gebotenen Weise Unterhalt leisten. Dies rechtfertigt - jedenfalls im
Prinzip - die Methode einer pauschalen Einkommensanrechnung, weil die
Gewährung von Arbeitslosenhilfe von der Arbeitsverwaltung als
Massenphänomen bewältigt werden muß.
Darüber hinaus darf der Gesetzgeber, ohne damit die Ehe zu diskriminieren,
die Konsequenz aus der Erfahrung des täglichen Lebens ziehen, daß in einer
Haushaltsgemeinschaft umfassend aus einem Topf gewirtschaftet wird mit der
Folge, daß zusammenlebende Ehegatten einen finanziellen Mindestbedarf
haben, der unter dem Doppelten des Bedarfs eines Alleinwirtschaftenden
liegt (vgl. BVerfGE 75, 382 [394]).
2. Die konkrete Ausgestaltung der pauschalen Einkommensanrechnung bei
nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten, die beide erwerbstätig sind, in
§ 138 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 Nr. 9 AFG verletzt jedoch Art. 3 Abs. 1 GG,
teilweise in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG, und zwar zunächst durch die
in jenen Vorschriften getroffene Freibetragsregelung.
Bei den Freibeträgen ist zu unterscheiden zwischen dem sogenannten
Selbstbehalt, das heißt dem anrechnungsfreien Betrag, der dem Ehegatten
des Arbeitslosen verbleibt (a), und den Freibeträgen, die für
Unterhaltsleistungen des Ehegatten an Dritte eingeräumt werden .
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, den Selbstbehalt so hoch anzusetzen, daß
nicht dauernd getrennt lebende Ehegatten, die beide erwerbstätig sind,
keine ungerechtfertigten Nachteile gegenüber vergleichbaren
Personengruppen erleiden.
Der Selbstbehalt soll dem Ehegatten des Arbeitslosen die persönliche
Existenz sichern. Seine Funktion muß aber auch im Zusammenhang mit den
Grundentscheidungen des Gesetzgebers gesehen werden. Die Arbeitslosenhilfe
soll als Lohnersatzleistung dem Arbeitslosen einen prozentualen Anteil
seines bisherigen Lebensstandards erhalten (Lebensstandardprinzip);
gleichzeitig werden aber die Einkommen beider Ehegatten als gemeinsames
Einkommen betrachtet, aus dem beide Partner ihre Ausgaben bestreiten. Zu
diesem gesetzgeberischen Ansatz steht es in Widerspruch, daß im Rahmen des
Lebensstandardprinzips allein auf das frühere Einkommen des Arbeitslosen
abgestellt wird, während das bisherige gemeinsame Einkommen beider
Ehegatten, aus dem der "eine Topf" gespeist wurde, außer Betracht bleibt.
Darin liegt nicht nur eine Systemwidrigkeit. Die gesetzliche Regelung, die
das Lebensstandardprinzip bei der Festlegung des Selbstbehalts des
Ehepartners nicht berücksichtigt, führt vielmehr auch zu einer
ungerechtfertigten Benachteiligung von Ehepartnern, die beide erwerbstätig
waren, gegenüber Ehepaaren, bei denen nur ein Partner erwerbstätig war
[aa], und gegenüber Alleinstehenden [bb]. Außerdem hat die gesetzliche
Regelung auch eine erhebliche Benachteiligung von zusammenlebenden
Ehepaaren gegenüber solchen Ehepartnern zur Folge, die dauernd getrennt
leben [cc].
aa) Die nachteiligen Folgen des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG treffen nur Ehen,
bei denen vor Eintritt der Arbeitslosigkeit Mann und Frau erwerbstätig
waren ("Doppelverdienerehen"). War nur einer der Ehegatten erwerbstätig
["Alleinverdienerehe"], hat die Regelung keine Auswirkungen auf die Höhe
der Arbeitslosenhilfe, sofern der andere Ehegatte kein sonstiges
anrechenbares Einkommen [etwa Rentenansprüche] hat. Die Funktion der
Arbeitslosenhilfe, den bisherigen Lebensstandard wenigstens teilweise
aufrechtzuerhalten, wird bei dieser Fallgruppe erreicht. Wurde ein gleich
hohes Familieneinkommen dagegen von beiden Ehepartnern erzielt, so stehen
ihnen, wenn einer von beiden arbeitslos wird, geringere Mittel zur
Verfügung. Dies gilt schon für den Fall, daß nur einer der Ehegatten
Arbeitslosenhilfe bezieht. Noch deutlicher tritt die Benachteiligung der
Doppelverdienerehe hervor, wenn beide Ehegatten Arbeitslosenhilfe
beziehen; denn dann bewirkt § 138 Abs. 3 Nr. 9 AFG, daß die höhere
Arbeitslosenhilfe des einen Ehegatten, soweit sie die Freibeträge des §
138 Abs. 1 Nr. 2 AFG überschreitet, auf die des anderen angerechnet wird.
Die Ungleichbehandlung von Alleinverdienerehe und Doppelverdienerehe liegt
darin, daß die Anrechnungsvorschrift des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG nicht im
Hinblick auf das Lebensstandardprinzip den Einkommensbestandteil des
Ehegatten des Arbeitslosen schont, der diesem als Arbeitslosenhilfe
zustünde. Nur bei einem Selbstbehalt in Höhe der hypothetischen
Arbeitslosenhilfe und bei Wegfall von § 138 Abs. 3 Nr. 9 AFG würde die
geschilderte Ungleichheit vermieden.
Diese Ungleichbehandlung von Alleinverdiener- und Doppelverdienerehe ist
durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigt. Sie ist im Gegenteil
geeignet, in der gesellschaftlichen Wirklichkeit die Hausfrauenehe zu
begünstigen. Dem steht Art. 3 Abs. 2 GG entgegen, der eine Festschreibung
überkommener Rollenverteilungen zum Nachteil von Frauen verbietet (vgl.
BVerfGE 85, 191 [207]; BVerfG, Urteil vom 7. Juli 1992 - 1 BvL 51/86 u.a.
-, NJW 1992, S. 2213 [2215] = EuGRZ 1992, S. 308 [319]). Außerdem muß der
Gesetzgeber, wenn er dem Gebot des Art. 6 Abs. 1 GG gerecht werden will,
Regelungen vermeiden, die geeignet sind, in die freie Entscheidung der
Ehegatten über ihre Aufgabenverteilung in der Ehe einzugreifen [vgl.
BVerfGE 66, 84 [94]].
bb) Durch die Freibetragsregelung des § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG dürfen
verheiratete Arbeitslose nicht schlechter gestellt werden als
Alleinstehende; ferner muß den Eheleuten nach der Einkommensanrechnung das
Existenzminimum verbleiben (vgl. BVerfGE 75, 382 [391 f.]).
Eine Benachteiligung nicht dauernd getrennt lebender Ehegatten durch § 138
Abs. 1 Nr. 2 AFG gegenüber Alleinstehenden liegt indessen darin, daß bei
dem Ehegatten, dessen Einkommen dem Arbeitslosen zugerechnet wird, der
eigene hypothetische Arbeitslosenhilfeanspruch nicht geschont wird (vgl.
oben aa), während bei Alleinstehenden die Arbeitslosenhilfe nach dem
früheren Arbeitseinkommen berechnet und jedenfalls nicht durch eine
Anrechnung, wie sie § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG für Ehegatten vorsieht,
geschmälert wird. Wenn der Selbstbehalt für den erwerbstätigen Ehegatten
des Arbeitslosen unter seinem hypothetischen Arbeitslosenhilfeanspruch
liegt, können hierdurch Nachteile in einer Höhe entstehen, die nicht durch
die bei gemeinschaftlicher Haushalts- und Wirtschaftsführung zu
erzielenden Einsparungen ausgeglichen werden.
Daß die Einkommensanrechnung nach § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG zum
Unterschreiten des Existenzminimums der Eheleute führt, konnte in der
Entscheidung vom 16. Juni 1987 (BVerfGE 75, 382) in den damaligen
Ausgangsfällen nicht festgestellt werden. Auch hier besteht kein Anlaß,
einen konkreten Verfassungsverstoß in dieser Hinsicht anzunehmen.
Allerdings bietet die derzeitige gesetzliche Regelung keine Gewähr dafür,
daß das Existenzminimum in jedem Falle unberührt bleibt. Auch darauf hat
der Gesetzgeber bei der erforderlichen Neuregelung zu achten.
cc) Während bei nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten die pauschale
Einkommensanrechnung nach § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG erfolgt, wird bei dauernd
getrennt lebenden Ehegatten die Bedürftigkeit des arbeitslosen Ehegatten
nach § 138 Abs. 1 Nr. 1 AFG von der Arbeitsverwaltung individuell
ermittelt. Die Arbeitsverwaltung verfährt dabei allerdings auch hier in
einer pauschalierenden Weise, wie in der mündlichen Verhandlung von der
Bundesanstalt bestätigt worden ist. Als Selbstbehalt legen die
Arbeitsämter in diesen Fällen nicht den Freibetrag des § 138 Abs. 1 Nr. 2
AFG in Höhe von wöchentlich 150 DM (monatlich 650 DM) zugrunde, sondern
einen höheren Selbstbehalt, der sogar über den Beträgen liegt, die sich
aus den Leitlinien der Oberlandesgerichte ergeben. Von den Arbeitsämtern
wird der Selbstbehalt noch höher angesetzt, wenn der Unterhaltspflichtige
einen darüber hinausgehenden Bedarf glaubhaft macht. Dagegen verbietet §
138 Abs. 1 Nr. 2 AFG eine Berücksichtigung höherer Belastungen über den
dort gesetzlich festgelegten Selbstbehalt hinaus. Am stärksten dürfte es
sich jedoch auswirken, daß die Arbeitsverwaltung von dem den Selbstbehalt
übersteigenden Einkommen in den Fällen des § 138 Abs. 1 Nr. 1 AFG, also
auch bei dauernd getrennt lebenden Ehegatten, nur ein Viertel dem
Arbeitslosen als Einkommen zurechnet, während bei nicht dauernd getrennt
lebenden Eheleuten nach § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG der den Selbstbehalt von
650 DM monatlich übersteigende Betrag in voller Höhe angerechnet wird.
Diese Art des Vollzugs von § 138 Abs. 1 Nr. 1 AFG ist höchstrichterlich
als rechtmäßig anerkannt (vgl. BSG SozR 4100 § 138 Nr. 10) und für sich
betrachtet verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie bringt indessen
Vorteile für dauernd getrennt lebende Ehegatten und entsprechende
Nachteile für Ehegatten mit sich, die nicht dauernd getrennt leben. Die
Unterschiede haben im Regelfall ein solches Ausmaß, daß sie durch die
Einsparungen, die ein nicht dauernd getrennt lebendes Ehepaar infolge des
Wirtschaftens aus einem Topf gegenüber getrennt lebenden Ehegatten
erzielen kann, bei weitem nicht aufgewogen werden. Eine derartige Regelung
könnte sogar, worauf der Deutsche Juristinnenbund hinweist, Ehepaare zum
Getrenntleben veranlassen. Sie wird daher dem Gebot des Art. 6 Abs. 1 GG
nicht gerecht.
b) Für Unterhaltsleistungen, die der Ehegatte des Arbeitslosen Dritten
gegenüber zu erbringen hat, sieht § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG für 1986 einen
Freibetrag von 55 DM und für die Folgejahre von 70 DM wöchentlich je
unterhaltsberechtigter Person vor. Diese Regelung nimmt keine Rücksicht
darauf, daß solche Unterhaltsleistungen, die namentlich auf
Unterhaltspflichten aus früheren Ehen beruhen können, tatsächlich
regelmäßig höher sind. Darauf hat das vorlegende Gericht unter Bezugnahme
auf die Düsseldorfer Tabelle zutreffend hingewiesen. Sowohl in der
Stellungnahme des Bundesministers als auch in der des Bundessozialgerichts
sowie in dessen einschlägigen Entscheidungen wird demgegenüber darauf
abgehoben, daß es sich um eine typisierende Regelung handele, die
hingenommen werden müsse. Die Rechtsordnung darf jedoch einer Person nicht
einerseits Unterhaltspflichten gegenüber Dritten auferlegen und deren
Einhaltung sogar strafrechtlich sanktionieren (vgl. § 170 b StGB),
andererseits aber die von dieser Person hierfür aufzuwendenden Teile ihres
Einkommens als solche betrachten, die sie ihrem Ehegatten zukommen lassen
könnte. Auch unter Berücksichtigung des Typisierungsinteresses ist es
daher mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, für die Berücksichtigung
zwingender Unterhaltspflichten realitätsfremde Grenzen zu ziehen [vgl. für
das Steuerrecht BVerfGE 66, 214 [223]]. Diesen Anforderungen wird die
Freibetragsregelung für Unterhaltsleistungen in § 138 Abs. 1 Nr. 2 AFG
ersichtlich nicht gerecht.
Wenn angesichts der in der Praxis anzutreffenden unterschiedlichen Höhe
von Unterhaltssätzen eine realitätsgerechte Pauschalierung nicht oder nur
beschränkt erfolgen könnte, müßte den Betroffenen - etwa durch Vorlage
eines Unterhaltstitels - der Nachweis ermöglicht werden, daß und in
welcher Höhe der Ehegatte des Arbeitslosen über den festgelegten
Freibetrag hinaus Unterhaltsleistungen, zu denen er verpflichtet ist, an
Dritte erbringt. Auch in diesem Umfa
 
Status
Nicht offen für weitere Antworten.
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